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杭州新闻网:城市群的发展与布局规划对策

作者: 樊杰 来源:杭州新闻网 发布时间:2013/8/5     Translate

中科院可持续发展研究中心主任樊杰演讲:

尊敬的各位领导、各位嘉宾,大家好,非常荣幸作为第一位嘉宾进行演讲。主要对最近我们 中国城市群的成果和体会做一些报告。在我们国家,从建国以来区域经济发展发生了比较大的变化,纵观这几十年的变化,我们一致把区域发展国家层面上国家的宏 观调控发展战略,主要定位在一些大区域的形式,在主持中国区域的发展,从50年代到经济大区,到90年代七大经济大区和现在正在执行的东北振兴,都是把大区作为 区域经济的宏观调控的形式,应该说还从来没有把城市群,作为现在这个一般高度。尽管从上世纪就提出城市群作为经济发展的一个重要途径,从建国以来都没有放 到这样的高度。

一、我国城市群发展的客观基础与政策引导

城市群发育有着自身的规律。在我国,城市群发展的客观基础主要有两点:其一,人口众 多、且国土开发历史悠久。其二,城市生成与发展的地域条件差异极大,适宜于大规模工业化和城市化的空间资源有限。由此导致了我国人口从宏观上高度集中在" 沪杭甬"线的东南侧,从中观上主要集中在几大平原、盆地和河谷中。适宜于大规模城市化的区域往往成为国土开发强度大、产业活动密集和人口密度高、城镇分布 相对集中的城市群区域。

城市群发育过程往往又受到发展战略导向的影响。在我国,城市群是中央和地方政府共同实施"非均衡发展"战略的产物。

改革开放以来,国家实施了重点地区率先发展的宏观区域政策,沿海地区经济实现了快速增 长,有力地增强了我国整体经济实力。这样的"非均衡"发展政策的效果,一方面,使我国在经济全球化进程中,才能够有实力参与世界范围内的竞争,有能力抵制 全球经济动荡的冲击。另一方面,才能够有能力统筹我国西部欠发达地区的开发、东北老工业基地振兴等地区协调发展问题。同时,我国各省区经济布局也都采取 了"非均衡"的发展战略,各省区重点发展地带的率先发展,同样对本省区经济大多起到了良好的带动作用。中央和地方政府的"非均衡"的区域发展宏观战略,与 我国不断深入进行的市场体制建设相适应,使政府的战略决策有利于最大限度地发挥市场机制在生产要素空间配置中的作用、或者说给市场留下了更大的空间,政府 力量和市场力量的合力加速了区域"非均衡"发展的过程,生产要素向优势区位的集聚过程,在地域上表现为人口和产业向特定区域的集中。城市化在一定地域范围 内的重点推进和快速发展,生成并不断发育着"城市群"。因此可以说,城市群是中央和地方政府实施"非均衡发展"战略的产物,城市群也是政府力量和市场力量 共同作用的结晶,城市群是市场机制选择的结果。

当然,也必须看到,城市群的形成与发育也产生了一系列的矛盾。

第一,由于城市密集地分布在一个较小的区域中,城市间的相互影响与相互作用的程度就明 显加大,城市群的统筹规划和协调发展意义就格外突出。来使得城市群真正发挥自己隐忧的效果,成为重要的选择,而对过去这些发展阶段,我们往往忽视了城市群 内部、城市群之间的统筹发展,城市与城市各自为政,(如京津一度的水资源冲突)、区域环境压力加大,比如说供水的压力等等,以及提高人均收入水平这样一个 目标要求,和北京要转变生产增长方式等等矛盾,这是整个空间里面没有协调到空间矛盾所造成的。城市功能趋同(如郑州和洛阳的发展目标上的相似),而且,城 市与周遍的农业发展在用地方面的冲突加剧。第二,城市群的兴起,导致高城市化地区对周边区域生态安全性的要求、抵御风险的生态保障程度要求、以及生态环境 质量的要求,明显加大,对相关地区的依赖性加大。与此同时,发达的城市群地区与周遍欠发达地区在社会经济发展水平的差距日益扩大。那么换句话说,诸如处于 上游的欠发达区与处于河流下游的城市群地区,在生态建设、经济协调发展的矛盾就难以协调,因此,更大范围内的功能区划和规划,就非常迫切了。第三,城市群 的重要集聚的地方,这样来自于强大人流,往往出现流出现一个过程,不管是长三角、珠三角等等外来人口较多,分布特征,必然导致人口流动的特点是集中、规模 大、方向性强,往往能够在城市中形成特定的社区(如河南村),社会矛盾、支撑人口流动的基础设施系统、劳动力管理与就业等,问题也就更容易集中了。总之这 三个之间,城市与内部之间的等等都出现的问题,也出现了很多我们中间没有解决的问题。

二、 城市群是未来我国现代化建设的引擎和核心区域

但是如何去认可城市群是我们未来城市发展的核心区域,放大一点来说是我们正确判断和认 识城市群发展的差距,从我们自己研究的思路来看,近期或者是相当长一段时间内,中国消除城市群差距是不太可能的事情。一系列新的发展要素不断出现,使新一 轮城市群经济发展扩大不断发展,换句话说已经发达地区和欠发达地区在新的历史条件下,如何看待这样的问题,我们要转变调整新的区域发展形势下,我想我们国 家和社会发展也研究了这方面的问题。那么出现一个问题,这样的思想基于什么的理念,应该说基于理念就是我们现在国务院刚刚发展通知,全国发展城市化。在中 国任何一个区域内,它的发展的条件和形式是不一样。"十一五"规划纲要中 可以说,城市群的形成、城市群现代化水平明显提高,是我国区域经济发展的最大亮点。据初步统计,2003年,长江三角洲地区、珠江三角洲地区、京津唐地区 等3大城市群的GDP、实际利用外资额和出口额分别占全国的39%、69%和72%,真正成为了拉动我国经济持续快速发展的引擎,也成为了提高我国综合国 力、国际竞争力的核心区以及世界最具发展潜力的制造业基地。而三大城市群的核心城市,如上海、深圳、北京等一批具有国际水准的城市涌现了出来,产业结构水 平、生活水平等逐步同发达国家接轨;其发展成就举世瞩目。即使中西部的重点城市,在过去不到10年的时间里,城市建设面貌也发生了根本改观。现初步形成了 以郑州、武汉、西安、成都、重庆等中心城市为核心的城市密集地带和经济集聚区。城市经济区为核心区域串接的我国沿海和长江两大发展主轴、加上京哈-京广、 西陇海兰新、成渝昆等为副轴的全国生产力布局的基本骨架已初步形成。

今后相当长一段时期内,人口、产业、城市的集聚仍是主导发展趋势,在空间上实现人口、 产业、城市的有效组织应当成为我国政府实行宏观调控的重要手段。从现状和未来发展条件分析,全国城市群将分为两个层次:第一个层次的主导功能将是引领区域 经济和全国参与国际竞争、提升我国在经济全球化过程中的影响能力和地位,包括京津城市群、长江三角洲、珠江三角洲、辽中南、成渝等五大城市群。第二个层次 的主导功能将定位为对较大范围区域的核心组织作用,带动区域经济发展,促进全国社会经济发展的协调和统筹。包括哈(尔滨)大(庆)齐(齐哈尔)、长(春) 吉(林)、山东半岛、海峡西岸、郑(州)洛(阳)汴(开封)、关中、长江中游、长(沙)珠(洲)(湘)潭、北部湾、天山北麓等10个人口-产业集聚区。

中央政府在调控区域经济发展状态、塑造区域经济发展格局方面的作用力度明显减弱。况 且,"协调"发展并不完全意味着区域经济的"均衡"布局。过去一段时间的发展实践表明,地方政府的科学决策能力和管理水平、企业家的创业能力和企业持续发 展的竞争能力、区域创新环境与水平等所构成的区域发展活力,深刻地影响着区域发展的走势。正是由于如此,我国区域间发展的差距--尤其是城市群和其它地区 的差距,在过去仅仅20年的时间里,已经从量(主要是区域间GDP增长速度的差异导致的人均GDP水平的差异)的差距,转变为质(主要是区域间经济发展活 力和发展潜力)的差距。当然,这一方面有利于具有发展活力的城市群持续健康的发展;另一方面,也给国家解决地区发展不平衡问题带来很大的难度。

不仅如此,导致区域经济发展差距扩大的传统因素,在短期内难以消除;而新生的区域发展 因素又有着进一步加大区域经济发展差距扩大的迹象。影响区域经济发展不平衡的传统因素,如自然条件、区位因素、经济基础等依然存在,这些门槛本身就无法或 短期内难以逾越,加之长期以来存在的工农业之间、以及物质生产部门和服务业领域之间经济效益的差异,发展的惯性继续使得生产要素更便于向城市群流动,城市 群获得更多的发展机遇,赢得了更多的发展利益。此外,还必须注意到的一点是,影响区域发展的新要素不断涌现--如信息化、科技创新能力、观念与区域文化、 体制等,这又为发达的城市群在新的一轮竞争中处于优先地位、赢得了更多的机会。而且,越是高端产业,其向具有更好的发展条件的城市群集聚的趋势越明显。从 目前发展强劲的电子信息产业的区域分布看,其向沿海发达地区的城市群不断集聚的态势,较以往任何一个传统产业的集聚势头都猛,主要电子信息产品在东部沿海 的城市群集中的程度,一般达到了80-90%。可见,在新一轮竞争中,城市群依然占据着产业高地,是我国实现现代化目标的核心区域。

三、 经济全球化的新动向和落实科学发展观对城市群规划的要求

从全球城市群的群发展,什么叫好的城市群呢?就是这个区域能够适应自然环境和区域发 展,自然环境主要是有广阔的平原地区,最好是在特色产业上,在世界上范围内具有影响力,等等。城市群是未来带动我国经济增长的主要引擎,也是我国参与国际 化经济的重点地区。把握经济全球化的新动向,抓住机遇和迎接挑战,无疑是城市群制定发展战略的主要着眼点。作为经济发达的区域,应当说,从发展阶段所决定 的需求、发展水平提供的能力保障、以及发展成效所赋予的社会责任等多方面看,在落实中央提出的科学发展观的实践中,都应当发挥表率作用。

经济全球化是各国之间经济开放度、贸易自由度、资本融合度以及市场集中度的不断发展的 过程,以及由这一过程引发的各国之间相互依存又相互竞争、最终融合的不断变化的过程。中国加入WTO后,全球自由贸易的人口比例已经上升到80%以上。全 球化已经成为推动当今世界经济、政治和社会演变的最主要力量。经济全球化是一把双刃剑,一方面促进了产业的国际空间转移和全球资源的再配置,给我国城市群 的发展带来了机遇,另一方面也导致了国际竞争加剧,对我国城市群的发展提出了巨大的挑战。

经济全球化的新动向,要求我国调整依托劳动力和土地等生产要素低价、环境容量相对宽松 等优势的应对策略的取向,重视以下5个方面所提出的挑战和机遇:第一,区域性市场进入的软硬条件。区域性的市场容量和消费水平将在很大程度上决定着区域市 场在全球市场体系中的位置,从而决定着金融和投资流入的规模。第二,与全球生产网络和市场网络沟通的便捷程度。全球性的生产运作和国际贸易,必须有符合现 代高效组织管理运行的保障和支撑体系、其中通道的可达性、经济性、便捷安全可靠程度等,发挥着重要作用。第三,区域内的生产配套水平。经济全球化的载体 --企业的技术经济需求,希望区域内具有一批专业水平高,产品质量有保证的配套企业与之合作。第四,区域科技创新能力和研发基础。借助国家和区域创新网 络,提升产品竞争能力,成为经济全球化中确保和扩大市场占有率的重要策略。第五,文化包容、社会稳定和生态环境的适宜。党的十六届三中全会提出的"统筹城 乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放"新要求,蕴含着丰富的科学发展观的内涵,符合区域发展的长远利 益和战略要求。我国城市群在发展思路和发展规划的制定中,在充分认识和体会到科学发展观的重要价值的基础上,应当切实自觉地把落实科学发展观落到实处。简 单地说,可以从4个方面衡量是否符合科学发展观的要求:第一,必须以人为本,最大限度地满足城市群范围内不同生活水平的人群的发展需求。第二,协调"人- 地"关系,坚持不懈地走可持续发展的道路。其中,城市群的发展不应超越生态承载能力和环境容量、城市群的发展要重视自然资源条件的约束,是实施可持续发展 战略的关键。第三,转变经济增长方式,建立文明的生活和消费理念,构建节约型社会。第四,统筹城市群内部不同地区的发展、加强城市群与相关区域的合作。

东部沿海地区,要力争培育出参与世界经济竞争的城市群。做大做强门户城市、提升门户城 市在全球体系中的战略地位,同时,通过对城市群的整体发展的合理组织,实现与这些城市的良性互动、共同发展。门户城市的现代服务业的影响力和服务能力、以 及门户城市服务业发展效益在城市群中的体现程度,是衡量东部城市群现代化程度的关键指标。中部地区的崛起,首先取决于已有城市群之间的竞争和发展状态,加 快工业化和城市化进程,依然是城市群的整体战略选择。西部城市群是西部大开发的重点区域,建立区域中心、实现中心城市、城市群和重点开发地带的发展互动, 有利于促进城市群的发育,也有利于带动区域经济的发展。
     四、 城市群空间规划的核心命题及其对城市发展的新启示

城市群是多数发达国家国土开发格局的一种重要方式。一般认为,城市群是指在一定的地理 或行政区域内,由一、二个大城市或特大城市为核心,辐射并带动周边一定范围内的一批中小城市,使其成为在世界范围内有一定影响力、竞争力的区域城市集中分 布的形式。作为国家参与国际竞争和交流的门户地区,城市群在全球经济系统中所处的地位越来越重要,已经成为一个国家核心竞争力集中的地区,对于提升国家在 国际竞争中的地位起着至关重要的作用。

尽管学者们判断大城市群的具体标准有所差异,但在"城市群内核心城市的发展水平和整个 区域的协同发展程度起着决定作用"这一点上,却达成了共识。而核心城市发展水平的关键指标,如:在关键领域的国际竞争力和控制能力、国际化程度,交通发达 程度、现代服务业的发展水平和科技文化水平,等等,对于我国城市群的发展应当是有所启迪的。

纵观国外大城市群的发展,有以下几个特点:

第一,自然环境和区位条件对于大城市群的形成和发展具有重大的影响。包括:拥有较平坦广阔的用地和综合产业、人口集中的腹地;多数拥有良好的港口,既有利的沿河陆上运输连接的腹地,也有对外开放的便捷运输等条件等等。

第二,城市群需要在一定的领域形成具有强大国际竞争力的产业。所以德国出现一个很重要 的问题就是产业竞争能力,等出现下降的迹象,开始在空间规划和空间战略里面提出了区域均衡发展,加上一个要培育增长的创新的和净增的力量,不仅德国是这 样,整个西欧的主要国家都把区域均衡和培养富有竞争能力的核心区域作为重要的选择。要增长区域创新,这种地区往往是城市群都市集聚地带,这是荷兰的一个, 德国也是,它把德国的空间规划作为欧盟地区的区域圈子,这样的思想在规划上带来实质性的转变,就是如何培养都市圈竞争能力,比如说如何创造他的研发能力, 如何使整个经济最受优选条件,如何培养它的软环境,在机制层面上,在文化的包围层面上等等。在产业方面如何培养高新技术产业等等,具有世界影响的都市圈共 同发展的战略选择。整个欧盟在构建自己的都市圈之外,还要把都市圈或者城市群进行整个群和群之间有一个协调,构成整个欧盟面向全球经济化成为一个很好的区 域。

如纽约、伦敦和东京是世界三大金融中心,对全球经济具有重大的影响力和控制力。

第三,城市群应该形成合理的区域分工体系。城市群内各城市根据自身在区域背景下的优劣 势条件而承担不同的职能,在分工合作、优势互补的基础上共同发挥了整体集聚优势,形成整体的区域竞争力。城市群的中心城市,其核心职能的类型和服务层次应 该和圈内其他区域形成一定的区别。

第四,城市群应该是科研机构和高素质人力资源集中之地。发达城市群不仅具有强大的科研力量,而且形成了产学研一体化的机制和发达的相关服务业,科研成果的转化率很高,对城市群经济的发展做出了突出贡献。

第五,各大城市群都十分重视交通网络的构建和强化。建立区域内的快速交通体系是提高经济效率和生活质量的必然要求。其中,城市轨道公共交通促进了城市中心功能的集中、居住与工作的分离,缩短了中心城市与周边城市、居住区与商务区之间的时间距离,是快速交通的首选。

第六,城市群空间结构经历着相似的演变进程。城市群人口的迁移代表着用地、就业、产业、基础设施、环境等变化趋向,故成为城市群发育的标志。一般城市群经历着"城市化--郊区化--逆城市化--再城市化--城市化"的轮回。

第七,大城市群的发展存在着显著的区域差异特征。欧美国家类型通常被认为是比较协调发展的,日韩东亚类型表现为高度集中的特征,而发展中国家类型往往是存在着无组织或者说无序的严重问题。

从国外大城市群的发展和规划历史,对我国城市群的发展和规划有着如下的启示:
①需要以更为广阔、综合的视野来管理城市群的城市建设。以制度化的方式形成统一的规划 和协调组织,从区域整体利益出发,综合考虑各地人口、经济的发展和资源利用,发挥区域规划的作用。如大伦敦机构、美国区域规划协会、日本首都圈建设委员会 等在编制和实施区域规划、增加城市群整体效益方面,发挥了重要作用。
②建设卫星城需要防止外来人口进一步向城市集聚。城市群的中心城市发展到一定阶段后都 会出现城市职能过于集中,人口过于密集的问题。国外一般采取建立卫星城来解决这个问题,但是很多卫星城后来却变成了容纳外部人口进一步向大城市集聚的地 区。因此,必须从更大的区域统筹过度集聚问题。
③分散中心城市一部分职能的同时又要防止中心城区的衰落。并存的另一个问题,就是郊区 化和逆城市化成为大城市发展到一定程度后的必然趋势,因而,需要通过长期、综合的方法对中心城市的一部分功能进行有机疏散,在限制它一些功能的同时一定要 辅之以其他一些功能的加强,否则很可能导致中心城市的衰落。

④生活质量正日益成为评判区域在国内外竞争力的标准。国外大城市群在最近几年的规划中都突出了生活质量和可持续发展的重要性。纽约城市群提出从植被中心、机动性、劳动力等5个方面来提高地区的生活质量。
⑤对城市群进行明确的功能区划。明确划定鼓励开发、限制开发和生态保护的地区,并对每种区域制定详细的控制和限制政策,能够确保城市群的整体用地结构向着合理的方向转化。首尔城市群的土地利用性质划分为三种不同的类型,即拥塞抑制区、成长管理区和自然保护区。
⑥建立灾害预警系统和应急系统是保证地区安全的重要举措。

五、 区域规划是城市群实现新跨越的科学管理手段

如同现代企业管理制度对企业发展的重要性一样,现代城市群的发展也必须有相应的现代区 域管理模式和途径。应当说,"区域规划"是现代区域发展管理的核心方式。由于历史上"计划"在我国的负面影响、以及现状中"规划"的价值没有得到有效体 现,特别是许多人对市场经济体制条件下的区域发展模式存在片面认识、甚至误解,"区域规划"一直被忽视。这种状况应当尽快被改变。区域规划是我国发展与改 革中,有效发挥政府对发展的宏观调控作用的重要途径;是对不断完善的市场经济体制的一个重要补充;是实现近期与长远利益、实现经济-生态-社会综合收益的 指导纲领。

一般认为,区域规划是社会经济发展到一定阶段、政府进行必要的宏观调控的重要方式。区 域综合规划是规划区社会经济发展的空间系统合理组织、资源开发利用和生态保护及环境治理的空间合理配置的总体安排。它是以实现规划目标为宗旨、通过科学选 择若干规划对象,有效地进行空间合理组织的总体方案。规划对象应以政府可调控资源的范畴为主要界定依据。具体规划对象的选择,应根据区域发展战略的要求, 在规划目标的具体指导下,进行选择。区域规划具有战略性、指令性、指导性等性质。我国目前规划处于转型时期,必须充分考虑到这个时期的特点。区域规划将逐 步成为政府进行社会经济发展和资源环境协调的宏观调控的重要手段,规划方案也将逐步成为政府、企业和个人共同遵循的社会经济空间系统有序运行、科学管理的 纲领性文件。此外,编制区域规划有利于民众了解自己家园的未来变化,有利于投资者了解区域未来的发展环境,有利于各专项和基层地方规划的制定。编制区域规 划要充分借鉴国外成功的区域规划经验,与国际先进的区域规划和管理模式接轨,加快我国社会经济现代化的发展进程。

围绕城市群的发展战略,城市群区域规划应围绕一下核心问题展开:城市群的总体功能定 位,提升核心城市的功能的目标与途径选择,以综合功能区划和城镇体系布局为基本框架的区域发展总体布局,区域创新体系-核心竞争力的构造、门户城市与城市 群群的结构组织(产业分工合作、旅游休闲网络)及其区域辐射带动作用、高效的区域性重大基础设施,产业的空间配置引导、城乡统筹与市-镇-村体系规划,资 源利用和环境保护的空间管制。等等。目前,作为国家"十一五"规划编制工作的一个组成部分,国家先行启动了京津冀都市圈和长江三角洲地区区域规划。这项工 作,是对新的发展时期,推进我国规划体制改革、发挥区域规划价值的一次尝试,已经引起了国家、地方和社会各界的关注。

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